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第7节

      一如前例。宫禁之中的中书省,逐渐取代宫禁之外的尚书省成为决策机关,时人谓之“凤凰池”。一个官员,如果由中书令变成尚书令,是要被视为明升暗降的。
    中书省成了事实上的宰相府,当然又不行,门下省便冒了出来。门下省的前身是侍中寺,曾与东寺和西寺合称“禁中三寺”,东汉末年改称侍中省,曹魏时与散骑省并为“禁中二省”。到东晋哀帝时二省合并,就是“门下省”。
    门下省的本职工作,主要是负责皇帝的日常事务。但因设在内廷,近在帝侧,万机之事,无不预闻,又成为新的政府替代者。北朝的门下省长官,更是成为实际的宰相。
    这就是三省的来历,重要性则没有一定之规,全凭皇帝高兴。不过,大体上是东汉重尚书,南朝重中书,北朝重门下。到隋唐则三省并重,一起成为中央政府。称谓也沿袭汉代尚书台旧例,称为台阁或台省。唐高宗时,又把尚书省叫中台,门下省叫东台,中书省叫西台。
    当然,这时的门下省,早已移到宫外。
    移出宫外的三省三足鼎立。中书和门下面对面,门下省在东,中书省在西,合称两省或北省。尚书省则位于承天门大街,在中书门下之南,又称南省或南宫。
    三省当中,尚书省的级别最高,长官尚书令正二品,副长官左右仆射(读如夜)从二品。这当然因为尚书省出道最早又管事最多,直到隋代仍然是总揽一切的机关,高颎和杨素便是以左右仆射的身份成为隋的宰相。
    尚书省的规模也最大,下辖六部二十四司。其中,吏部管官员,相当于组织部或人事部;户部管度支,相当于财政部兼民政部和商务部;礼部管祭祀和教育,相当于文化部兼教育部再加精神文明建设办公室;兵部管军政,相当于国防部;刑部管刑律,相当于公安部和司法部;工部管营造,相当于建设部兼交通部、农业部、水利部。
    六部的长官都叫尚书,正三品。副长官都叫侍郎,正四品(吏部侍郎正四品上)。每个部下面还有四个司,司官都叫郎中,从五品上;副司官都叫员外郎,从六品上;其下为主事,从九品上。六部二十四司,每部第一司即为本司,比如吏部第一司为吏部司,户部第一司为户部司,等等。
    这六个部,在尚书省分左右两边办公,两边各有一个分管领导和秘书长。吏、户、礼为左,兵、刑、工为右,领导和秘书长则分别为左右仆射和左右丞(正四品)。左右丞只负责协调具体事务,大事则必须向左右仆射请示汇报。
    除分管领导和秘书长外,尚书省还有一个总办公厅,叫都省,也叫都堂。各部的办公厅,则叫部堂。六部尚书和侍郎,每天上午都要到都堂集中开会,下午再回本部办公。如果尚书要出席国务会议,就由侍郎主持工作。[7]
    显然,这是一个严密而精致的体系,因此从隋唐到明清基本保持不变。六部的部数、部名、职能、排序、结构和官衔都没有变化,变化的只有官阶和权力。简单地说,官阶是清代最高,权力则明代最大,但这已是后话。[8]
    明清两代六部位高权重,不仅因为经过隋唐和宋元四朝的实践,完全证明它是行之有效的行政制度,还因为朱元璋废除宰相制度以后,不再有中间环节。六部直属皇帝,共同组成中央政府,当然与隋唐不可同日而语。
    不过,明清两代也只是名义上没有宰相。明的内阁和清的军机,其实是没有名分的宰相,或者说是不伦不类羞羞答答的半个宰相。这当然是皇权政治的胜利,但这种胜利是要付出代价的,代价就是帝国制度的彻底灭亡。
    隋文帝和唐太宗当然想不到这一点。作为新兴力量的代言人,他们要做的事情是改变制度创造历史。事实上他们也这样做了,而且做得很漂亮。可以说,正是由于制度设计的合理和成功,他们才创造了世界性文明。
    那么,隋唐政改的紧要之处又在哪里?
    政事堂
    要说隋唐,先得看汉。
    汉代中央政府的组织制度是三公九卿。三公,在西汉是丞相、太尉和御史大夫,在东汉是太尉、司徒和司空,他们都是宰相。九卿则是九个或九个以上的部门负责人,相当于政府部长。三公有府,公府相当于三省;九卿有寺,卿寺相当于六部。隋唐政改,就是要以三省六部取代三公九卿。尽管为了这一天,魏晋南北朝准备了三百六十九年。
    这就有了四个问题:第一,为什么要改?第二,改了哪些地方?第三,怎样改的?第四,效果如何?
    先看六部和九卿。
    表面上看,六部与九卿没有区别。九卿是政府部长,六部尚书也是。但,九卿的工作却是政务与事务不分。主管国家财政经济的大司农就是政务官,相当于户部尚书;负责皇帝出行的太仆则是事务官,管的还是皇家事务。
    如此不清不楚,不该改革吗?
    当然应该。
    隋唐的办法,是政务全归六部,事务全归寺监。比如太常寺管祭祀,光禄寺管宴会,卫尉寺管器械,宗正寺管宗室等等。至于皇帝的饮食起居之类,交给殿中省和内侍省。事务与政务分类,皇家与国家分离,尚书省下属的六部成为纯粹的国家机关和职能部门,改革完全成功。
    六部制一直延续下来,原因也在这里。
    那么,三公又有什么问题?
    权力太大。
    按照汉初的制度,帝国的行政、军事和监察之权都掌握在三公手里。三公各自开府,独立办公。遇到大事则由三公会议,拿出方案再由皇帝批准。皇帝五日一朝,不过听取汇报表示可否,并不参与决策,简直就是橡皮图章。
    这当然为强势皇帝如汉武等人所不能接受,这才有了内朝和外朝,有了尚书事和尚书台。可惜,帮助皇帝夺取了相权的,自己又成为新的宰相,皇帝也只好另起炉灶。结果是什么呢?尚书之后有中书,中书之后有门下,没完没了。
    显然,必须有一个治本的办法。
    三省制就是这样一个“一揽子”解决方案。说白了,就是将一个接一个从宫内走到宫外的省,全部正式变成取代公府的宰相机构,但不承认三省是相府,也不承认三省长官毋庸置疑地就是宰相。即便是,也要分割他们的相权。
    这里面当然有一个过程。在隋代,尚书省的左右仆射都是被视为宰相的。唐代尚书省的长官却是尚书令。尚书令当然是宰相,可是没人敢当,因为唐太宗即位之前担任过这一职务。于是,尚书省就只有两个副长官,即左右仆射。左右仆射是不是宰相呢?对不起,要看情况。
    什么情况?
    是否有资格并实际上参加政事堂会议。
    什么是政事堂?就是中书门下两省长官开会的地方。两省长官为什么要开会呢?因为分工不同。简单地说,中书省的任务是草拟法令,门下省的任务是进行审核。中书门下两省机关面对面,就是这个原因。
    当然,他们也必须打交道。
    事实上,法令的起草虽然归中书省,能否颁发却要看门下省。一种情况是中书省起草完毕加盖印章后,呈送皇帝签署,就形成诏书。另一种是文本形成后先送门下省,由门下省的长官侍中、副长官门下侍郎及其属官复核,没有问题才由皇帝“画敕颁下”(画一个敕字下达尚书省)。
    但即便是第一种情况,皇帝签署后仍然要送门下省。没有门下省的副署,诏书仍然没有法律效力。中书省送到门下省的文件,如果门下省觉得有问题,更可以将原件涂改以后送回,叫“涂归”,也叫封驳、封还、驳还。[9]
    也就是说,门下省不同意,中书省就无法作为。
    这里面自有深刻意义(详后)。至少,唐人已经懂得执政也好立法也罢,必须讲程序,不能由着性子胡来。可惜这个制度似乎并未当真实行。为了讲效率,也因为怕麻烦,唐代的宰相们采取了一个变通的办法,即行文之前先开会。两省意见一致,再行文,就不会“封驳”了。
    开会的地方,就叫“政事堂”。
    政事堂起先在门下省,后来改在中书省,唐玄宗开元十一年(723)干脆改名为“中书门下”。中书门下的会议,两省的正副长官都参加,尚书省的负责人则或者参加或者不参加。所以在唐人的心目中,只有中书门下才是真宰相。所有的命令,也只有加盖“中书门下之印”才算合法。
    那么,政事堂就是中央政府吗?
    也是也不是。因为政事堂不是机关部门,只不过是个开会的地方,就像人民大会堂。尽管后来它也被称为“政府”(意思是政事堂之府),但那是开元十一年为政事堂设立了办事机构以后的事。唐玄宗以前,没人整天在那里办公。
    参加政事堂会议的人数也没有一定之规,最多的时候十几个,最少的时候两三个。最尴尬的是尚书省的副长官左右仆射。他们的官阶比中书门下的正职还高(前者从二品,后者正三品,代宗时才升为正二品),但如果不加授“同中书门下平章事”头衔,就没有资格参加会议,也不是宰相。
    相反,官阶较低的其他官员,如果加授“同中书门下三品”头衔,就可以参会,也是宰相。这就跟两汉不同。两汉的宰相就是三公。其中除丞相可能两人,其余都是一人,不会像唐代这样一群人当宰相,还人数不定,时多时少。
    政事堂这个“中央政府”也没有总理,会议则只有一个轮值主席,叫“执政事笔”,也叫“执笔”。执笔由参加会议的人轮流担任,有时十天一轮,有时一天一换。显然,唐代只有“国务会议”和“国务委员”,没有“国务总理”,当然也没有“国务院”或“宰相府”。[10]
    三省六部,大不同于三公九卿。
    但,两种制度也有相同之处。
    相同在于分割相权,只不过方式不同。两汉的办法是三权分列,丞相管行政,太尉管军事,御史大夫管监察。唐代的办法,则是相互制衡,中书管出令,门下管复核,尚书管执行。尚书有行政权无决策权;中书有决策权无审核权;门下虽有审核权,却既无行政权,更无决策权。
    结果,谁都不能一家独大。
    权力制衡的结果,是尚书省亏损最多。尤其是唐玄宗开元以后,左右仆射不再加授“同中书门下平章事”头衔,从此彻底退出宰相行列。与此同时,政事堂行文则改用中书门下之印,三省体制变成了中书门下体制。
    直到这时,政事堂才由国务委员们的会议厅,变成了帝国政务的运作中心,多少有了“国务院”的意思。但,终有唐一代,都没有两汉相国或大司马那样的职务。权相李林甫和杨国忠的大权独揽,只是特例,不是制度。
    因此,即便政事堂是中央政府,也是有政府无首脑。
    这就为后来的政治体制变革留下了伏笔。宋代,三省合为政事堂,与管军事的枢密院、管财政的三司并列,构成所谓“二府三司”体系。元代,又废除尚书、门下两省,让中书省、枢密院与御史台成为三大并列机构。最后,中书省也被朱元璋撤消,宰相制度永远退出了历史舞台。
    隋唐政改的意义,岂容小觑?
    权力的制衡
    表面上看,从两汉到明清,皇权政治与官僚政治一直在相互较量,相权也一直在被限制和削弱,其实并不尽然。真正取消相权是在明清,结果是明专制清独裁。两汉和宋元则更多地着眼于分工:汉是行政、军事和监察,宋是行政、军事和财政,元又回到行政、军事和监察。
    这种方式,可谓“寓分权于分工”。
    特殊的是隋唐。
    隋唐更看重的是权力的制衡而非职责的分工,这一点唐太宗说得非常明确。他说,中书省起草的法令,门下省一定要认真审核,因为没有谁是绝对正确的。如果顾忌个人恩怨和脸面,做出民怨沸腾的错误决策,那就是亡国之政。[11]
    无疑,这是清醒的认识。
    更难得的,是还有制度的保证。
    首先是逐步取消了尚书省的决策权。尚书省资格老,人员多,权力大,又是执行部门。如果参与决策,其实会有相当大的发言权。要知道,就连六部尚书,都与中书门下的长官平级(均为正三品),更不用说尚书令和仆射。他们参加政事堂会议,倘若从自己的部门利益出发,岂不麻烦?
    也只有让他们靠边站。
    这就把立法与执法、决策与行政分离开来。部门利益无法在决策层得到体现,中书门下可以放开手脚。但,没有执行部门的参与,中书门下的决策会不会脱离实际?起草法令的权力在中书省,谁能保证他们就不犯错误呢?
    于是,又有了进一步的制度设计。
    新制度的高明之处,是为中书和门下两省各自安排了至关重要的中级官员,即中书舍人和给事中(给读如几)。中书舍人隶属于中书省,定员六人。给事中隶属于门下省,定员四名。官阶都是正五品上,却秤砣虽小压千斤。
    中书舍人为什么重要呢?因为他是文件的起草人。而且按照唐玄宗开元二年(714)宰相姚崇的改革方案,但凡遇到国家大事,中书舍人都要畅所欲言,写出各自的提案,并杂署其名(张三的名字签在李四的提案上,李四的名字签在王五的提案上),叫“五花判事”。 [12]
    这就是“匿名制”了。中书舍人既可以各抒己见,长官中书令和副长官中书侍郎,在审阅文件草案时也就能够不带成见,甚至能将不同意见一并向皇帝汇报。因此,除非故意捣乱或存心渎职,中书省起草的文件不至于太不靠谱。
    何况还有门下省把关。
    门下省的把关人除了长官侍中、副长官门下侍郎,还有给事中。给事中有封还权、涂改权和批驳权,哪怕皇帝的敕令也不例外。元和年间,给事中李藩就在唐宪宗的敕书上写过批语。当时有人说,你的意见怎么能写在圣旨上?李藩却回答:另外找张白纸写,那还叫批驳吗?[13]
    给事中的分量,可见一斑。
    毫无疑问,李藩胆敢在圣旨上写写画画,并不因为他是李藩,只因为他是给事中;给事中有分量,则又由于门下省有权力,包括审核权和副署权。审核权是针对中书省的,副署权却是针对皇帝的。没有门下省官员的副署,敕令就没有法律效力。因此,副署便成为制约皇权的有力武器。
    魏徵就使用过这项权力。
    武德九年(626)十二月,唐太宗听信封德彝的建议,要征点十八岁以下的男孩子当兵。当时他签署的敕令已经送到门下省,魏徵却死活不肯签字。结果,逼得李世民认真听取魏徵的意见,终于收回成命,从而避免了错误。[14]
    唐太宗开创的新政治,其实是有制度保障的。
    实际上给事中还有一个身份,那就是言官或谏官。言谏制度是秦汉就有的,最主要的官员是给事中和谏议大夫,合称给谏。其下则唐有补阙、拾遗,宋有司谏、司言。他们也分左右,而且两代都是左在门下省,右在中书省。
    给事中们的职责,是对皇帝的言行和朝廷的政令提出意见和批评。这就是言谏。监督政府和官员的则叫监察。监察制度也是秦汉就有的。从秦汉到明清,中央的监察官员都叫御史,监察机关则西汉叫御史府,东汉以后叫御史台,明清两代叫都察院。所以,监察官员也叫台官。
    台官与谏官合在一起,就叫台谏,也叫台垣,因为监察机关叫宪台,言谏机关叫谏垣。监察和言谏,有时也会联合办公。比如给事中,就有权与侍御史和中书舍人组成合议庭受理冤假错案,叫“三司受事”,也叫“三司详决”。侍御史是御史台的官员,从六品下,官阶更低。然而包括宰相,都是其监督对象;甚至连皇帝,也都可以批评。
    在这里,我们不难看出制度设计的用心,那就是权力的制衡。在这种制度下,没有谁的权力不受限制。中书省有匿名制,门下省有封驳权,言谏官员有批评权,监察官员有监察权,皇帝和宰相都不能为所欲为。而且,为了保证监督和批评有效,还规定言者无罪,一言不发反倒是渎职。
    但,这里面还是有问题。
    问题很明显:监督部门的权力那么大,会不会成为新的不可控力量?不会。因为垣官(言谏)只有批评权,没有决策权 ;台官(监察)也只有弹劾权,没有处分权,典型的君子动口不动手。何况台垣的规模也有限。御史台固然无法与尚书台相比,谏垣更是连一个像样的办公地点都没有。
    然而高明之处也正在这里,因为言谏与监察的作用就像秤砣。秤砣叫权,秤杆叫衡。秤杆必须长,秤砣则要小。唯其如此,才能够权衡,也才能够制衡。
    这就叫“以小制大”。
    三省同样如此。三省中,唯独尚书省有都省。它是总办公厅,也是首脑机关。中书门下却既无都省,官阶也低,其正副长官跟六部尚书和侍郎是平级的。也就是说,中书门下其实是部,尚书才是省。然而中书门下却是宰相机关,尚书省则不过是执行部门,岂非也是“以小制大”?[15]
    但,这还不是最重要的。
    最重要的有三点。第一,三省都是由宫廷变成朝廷,所以叫省。三省官员也都由皇帝的秘书演变而来:尚书是政治秘书,中书是机要秘书,门下是生活秘书。然而三省从宫廷独立出来以后,却成为真正的政府部门,甚至部分地成为制衡皇权的力量,这是了不起的进步。
    第二,汉代的三公九卿虽然也有机构(公府和卿寺),却是因人设庙,即先有宰相或三公,后有相府和公府。如果宰相没有获得开府的授权,他就没有府。太尉一职被汉武帝取消后,太尉府也就不复存在。所以,汉代的制度只能叫三公九卿,没有“三府九寺”的说法。
    隋唐却是先有三省六部,然后再任命长官和次官,机构在前首长在后。这就是隋唐与两汉的根本区别:三公九卿是个人,三省六部是机构;汉代还是人治,隋唐才是官治,尽管官僚政治要到宋代才真正成熟。
    第三,作为草创阶段,隋唐尽可能地实现了官僚政治与皇权政治的平衡。一方面,由于相权分散到三省,更兼中书门下相互制约,皇权便得到了加强;另一方面,因为宰相由个人变成了群体,反倒更有力量制衡皇权。唯其如此,君臣共治的理想才得以提出和实践,并延续到两宋。
    这是既不同于两汉,也不同于魏晋南北朝的新政治。新政治当然要有新官僚,新的官员选拔制度也必将诞生。
    我们知道,它就是科举。
    科举
    科举是中华帝国史上第三种官员选拔制度,前两种是两汉的察举和魏晋南北朝的荐举。荐举一般指大臣向皇帝推荐人才并负连带责任的制度,汉代就有,本书则用来特指魏晋南北朝的九品中正制。察举、荐举、科举,在中国古代都叫选举——选就是选择,举就是提拔。这样看来,现代政治生活中的选举就该叫票举或票选,只是选举的一种。[16]
    那么,科举有什么独到之处?
    先得来看察举和荐举。这两种选举方式,常常被学者混为一谈,其实区别十分明显。首先,察举的执行人是帝国的各级官员,从宰相到郡守均有考察推荐人才之义务。荐举的执行人却是多由豪门担任、名为“中正官”的专职官员,这才造就了“上品无寒门,下品无势族”的门阀政治。
    其次,察举分科不分级,荐举分级不分科。察举将人才按照特长分成类别,比如才能卓异叫秀才,品行端正叫孝廉等等。这就是科目。荐举则将人才分为品级,从上上到下下一共九等,所以又叫“九品官人法”。